Uzasadnienie Rozporządzenia w sprawie uprawiania alpinizmu

1. Projektowane rozporządzenie stanowi wykonanie delegacji zawartej w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. Nr 25, poz. 113 z późn. zmianami/. Przepis ten nałożył na Radę Ministrów obowiązek określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych wymogów, kwalifikacji i sposobu ich uzyskiwania, wynikających z nich uprawnień, zasad nadawania, zawieszania i cofania tych uprawnień, wzorów dokumentów stwierdzających te kwalifikacje i uprawnienia oraz zasad bezpieczeństwa obowiązujących przy uprawianiu alpinizmu i 7 innych dziedzin lub dyscyplin sportu, uznawanych powszechnie za sporty niebezpieczne. Należało zatem w § 1 zawęzić – zgodnie z tytułem – przedmiot projektu rozporządzenia do uprawiania alpinizmu.

Pojęcie alpinizmu nie jest w warunkach polskich pojęciem jednoznacznym, biorąc pod uwagę ukształtowanie przestrzenne kraju, a ustawa o kulturze fizycznej nie definiuje tego pojęcia. Nie mogąc definiować w akcie wykonawczym pojęcia ustawowego przyjęto, że alpinizmem w rozumieniu projektowanego rozporządzenia powinny być: wspinaczka sportowa, wspinaczka wysokogórska, alpinizm jaskiniowy oraz narciarstwo wysokogórskie, tj. dyscypliny sportowe, które wchodzą w skład dziedziny sportu p.n. ?alpinizm” zgodnie z aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy o kulturze fizycznej.

Przez uprawiania alpinizmu będziemy zatem rozumieć uprawianie wspinaczek w terenach skałkowych i po obiektach sztucznych (wspinaczka sportowa) oraz w rejonach górskich i wysokogórskich (wspinaczka wysokogórska), poruszanie się w jaskiniach i rejonach jaskiniowych położonych w szczególności na obszarach wysokogórskich (alpinizm jaskiniowy), a także uprawianie narciarstwa w rejonach wysokogórskich (narciarstwo wysokogórskie).

Cechą specyficzną uprawiania wspinaczek na wymienionych terenach są obiektywne trudności terenowe i techniczne, które wymagają od osób wspinających się:

1. praktycznej znajomości metod pokonywania tych trudności,
2. użycia specjalistycznego sprzętu asekuracyjnego i umiejętności posługiwania się tym sprzętem.

Warto podkreślić, że przedmiot projektowanego rozporządzenia obejmuje uprawianie wspinaczek w wymienionych rejonach zarówno dla celów szkoleniowych, treningowych i sportowych, jak również eksploracyjnych, a także dla przyjemności i rekreacji.

2. Sprawy objęte przedmiotem projektu rozporządzenia były dotychczas uregulowane przepisami:

• zarządzenia nr 55 Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 16 października 1974 r. w sprawie uprawiania alpinizmu (Dz.Urz. GKKFiT Nr 9, póz. 46),
• zarządzenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Sportu z dnia 3 lipca 1985 r. w sprawie uprawiania alpinizmu /Monitor Polski Nr 27, poz. 197/.

Alpinizmem w rozumieniu wymienionych przepisów obejmowano taternictwo powierzchniowe, czyli wspinanie silę w rejonach górskich i wysokogórskich oraz taternictwo jaskiniowe, czyli poruszanie się w jaskiniach i rejonach jaskiniowych, położonych w szczególności na obszarach wysokogórskich. Dokumentami potwierdzającymi posiadanie kwalifikacji alpinistycznych były karty taternika, taternika samodzielnego i taternika zwyczajnego w taternictwie powierzchniowym oraz karty taternika jaskiniowego, samodzielnego taternika jaskiniowego i zwyczajnego taternika jaskiniowego w taternictwie jaskiniowym. Wymienione przepisy formułowały także zasady bezpieczeństwa obowiązujące przy uprawianiu alpinizmu.

3. W § 2 projektu rozporządzenia przyjmuje się, że do uprawiania alpinizmu, jako sportu obiektywnie niebezpiecznego, niezbędne są specjalistyczne kwalifikacje, zdobyte w drodze szkolenia i praktyki, a udokumentowane uzyskaniem odpowiedniej karty wspinacza, taternika, taternika jaskiniowego lub narciarza wysokogórskiego.

Praktyka pokazuje jednak, że nie wszystkie rodzaje działalności alpinistycznej są równie niebezpieczne. W § 3 projektowanego rozporządzenia określa się te rodzaje wspinaczek, które mogą być uprawiane przez osoby nie posiadające udokumentowanych kartą kwalifikacji. Chodzi o to, aby nie ograniczać wymogami formalnymi tych rodzajów działalności alpinistycznej, które nie łączą się z nadmiernym ryzykiem utraty zdrowia lub życia. Do takich zaliczono rekreacyjne i sportowe wspinanie się po obiektach sztucznych, uprawianie wspinaczek w rejonach skałkowych pozatatrzańskich, w których zostały urządzone trasy wspinaczkowe, to znaczy drogi wspinaczkowe wyposażone w osadzoną na stałe asekurację. Za takie uznano również poruszanie się w jaskiniach położonych na terenie kraju poza obszarem Tatr, biorąc w szczególności pod uwagę ich usytuowanie w terenach łatwo dostępnych oraz niewielką głębokość.

4. W § 4 – 10 projektowanego rozporządzenia przewiduje się 6 rodzajów kart alpinistycznych, w tym jednej we wspinaczce sportowej i narciarstwie wysokogórskim oraz po dwie we wspinaczce wysokogórskiej i alpinizmie jaskiniowym. Dla każdej z tych kart ustala się – zgodnie z delegacją ustawową -warunki jej uzyskania oraz uprawnienia z daną kartą związane.

Ustalenie wymienionych 6 rodzajów kart alpinistycznych stanowi – w stosunku do stanu określonego w dotychczasowych regulacjach – dodanie dwóch nowych kart: wspinacza i narciarza wysokogórskiego oraz eliminację karty taternika samodzielnego we wspinaczce wysokogórskiej i karty samodzielnego taternika jaskiniowego w alpinizmie jaskiniowym. Za wprowadzeniem kart wspinacza i narciarza wysokogórskiego przemawia z jednej strony dynamiczny rozwój wspinaczki sportowej i narciarstwa wysokogórskiego, a z drugiej – wzrastająca liczba wypadków, jakie mają miejsce w tych dyscyplinach. Praktyka nie potwierdziła, natomiast potrzeby utrzymania karty taternika samodzielnego we wspinaczce wysokogórskiej oraz karty samodzielnego taternika jaskiniowego w alpinizmie jaskiniowym jako ogniw pośrednich pomiędzy podstawowym a zaawansowanym poziomem umiejętności alpinistycznych.

Przy określaniu warunków uzyskania kart potwierdzających kwalifikacje podstawowe w poszczególnych dyscyplinach alpinistycznych /wspinacz, taternik, taternik jaskiniowy, narciarz wysokogórski/ kładzie się nacisk – oprócz wieku kandydata – na konieczność odbycia specjalistycznego szkolenia /wspinaczkowego, taternickiego, jaskiniowego, narciarstwa wysokogórskiego/, natomiast w przypadku kart potwierdzających kwalifikacje zaawansowane /taternik zwyczajny, zwyczajny taternik jaskiniowy/ – na staż w alpinizmie wyrażony okresem posiadania karty podstawowej oraz praktykę alpinistyczną /liczba dróg wspinaczkowych lub przejść jaskiniowych w różnych porach roku i w różnych terenach/.

Warto podkreślić, że w projekcie rozporządzenia nie określa się programu szkolenia, składu kadry wykładowców, liczby godzin, ani podmiotu, który ma je realizować. Właściwy poziom przygotowania kandydatów powinien zapewnić egzamin sprawdzający przeprowadzany przez fachową organizację – Polski Związek Alpinizmu.

Określenie uprawnień związanych z poszczególną kartą skorelowano ze stopniem trudności uprawiania wspinaczek i narciarstwa w różnych terenach /obiekty sztuczne, skałki, góry wysokie, jaskinie wysokogórskie, jaskinie poza obszarem wysokich gór/. Przy określaniu tych uprawnień uwzględniono – oprócz uprawnień do uprawiania wspinaczek i narciarstwa – także uprawnienia kierownicze i organizatorskie posiadacza karty. Ma to znaczenie dla prawidłowego doboru osób do kierowania zgrupowaniami i wyprawami alpinistycznymi i jaskiniowymi.

W projekcie rozporządzenia dopuszcza się – biorąc pod uwagę skalę zainteresowania tą dziedziną sportu i rekreacji wśród młodzieży – możliwość uzyskiwania kart alpinistycznych przez osoby niepełnoletnie. Dla ograniczenia zwiększonego ryzyka z tego tytułu wprowadza się obowiązek uzyskiwania zgody rodziców lub opiekunów prawnych na uprawianie alpinizmu przez niepełnoletnich, a korzystanie z uprawnień wynikających z tych kart uzależnia się od współdziałania niepełnoletniego z osobą starszą lub dorosłą.

5. Praktyka dowodzi, że w terenach skalnych zarówno w Tatrach, jak i poza ich obszarem pojawia się coraz to więcej stałych urządzeń asekuracyjnych. Są one różnej jakości. Liczba wypadków alpinistycznych spowodowanych złą jakością tych urządzeń, nieprawidłowym ich osadzeniem oraz brakiem ich okresowego sprawdzania skłania do uregulowania tego fragmentu działalności alpinistycznej. Chodzi tu o zwiększenie bezpieczeństwa osób, w szczególności uprawiających wspinaczki rekreacyjne.

W § 11 i 12 projektowanego rozporządzenia wprowadza się licencjonowanie działalności polegającej na osadzaniu na stałe asekuracji w terenach skalnych, ustala się warunki uzyskiwania licencji oraz określa uprawnienia wynikające z tej licencji. Poddanie tej działalności kontroli wyspecjalizowanej i fachowej organizacji, jaką jest Polski Związek Alpinizmu, powinno pozwolić na tworzenie i utrzymywanie bezpiecznych tras wspinaczkowych. Przy określaniu warunków uzyskania licencji kładzie się nacisk na przygotowanie alpinistyczne osób zainteresowanych tą działalnością /co najmniej karta wspinacza/, na związaną z tym przygotowaniem znajomość urządzeń asekuracyjnych, metod ich mocowania oraz umiejętność sprawdzania ich wytrzymałości.

Warto podkreślić, że działalność ekiperów występuje już w szeregu krajów, na których terenie znajdują się obszary wysokogórskie i uprawiane są dyscypliny alpinistyczne.

6. Zgodnie z delegacją ustawową projekt rozporządzenia w § 13-17 reguluje procedurę przyznawania, zawieszania i cofania kart i licencji alpinistycznych, ich ewidencjonowania i dokumentowania. Określa także w załączniku wzory poszczególnych kart i licencji.

Podobnie jak w dotychczasowych przepisach, projektowane rozporządzenie przyznaje szczególną rolę w postępowaniu o nadanie kart alpinistycznych i licencji Polskiemu Związkowi Alpinistycznemu /PZA/ jako właściwemu w tych sprawach polskiemu związkowi sportowemu. Do jego zadań i uprawnień będzie bowiem należało.

• rozpatrywanie wniosków o nadanie karty lub licencji,
• nadawanie lub odmowa nadania kart alpinistycznych i licencji,
• zawieszanie i cofanie uprawnień związanych z kartami i licencją,
• przeprowadzanie egzaminów sprawdzających, niezbędnych do uzyskania karty lub licencji,
• prowadzenie dokumentacji i ewidencji wydanych kart i licencji.

W § 13 projektu rozporządzenia przewiduje się, że postępowanie w sprawie nadania karty lub licencji wszczyna się nie z urzędu, ale na wniosek zainteresowanej osoby. Wniosek musi być udokumentowany. Wymienione w tym przepisie rodzaje wymaganych dokumentów nie powinny budzić wątpliwości, mają one bowiem istotne znaczenie dla właściwego rozpatrzenia wniosku. Nie sprecyzowanymi bliżej dokumentami potwierdzającymi spełnienie wymagań warunkujących otrzymanie określonej karty lub licencji będą w szczególności: świadectwo ukończenia odpowiedniego kursu szkoleniowego, kserokopia posiadanej karty, poświadczenie przebycia określonej liczby dróg wspinaczkowych lub przejść jaskiniowych. Warto podkreślić, że wniosek nie zawierający przewidzianych dokumentów może stanowić podstawę do odmowy nadania karty lub licencji.

Uprawnienie do nadawania lub odmowy nadania karty lub licencji oraz zawieszania i cofania wynikających z nich uprawnień projekt rozporządzenia przyznaje zarządowi PZA jako organowi polskiego związku sportowego. Dopuszcza się także możliwość delegowania tych funkcji zarządom klubów alpinistycznych. Realizując tę funkcję nie mogą one jednak działać w imieniu własnym, ale z upoważnienia zarządu PZA.

Uprawnienia posiadacza karty lub licencji powinny mieć stabilny charakter i stąd decyzja o ich zawieszeniu lub cofnięciu została uzależniona od prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i sądu koleżeńskiego PZA, wybranego na okres kadencji przez najwyższą władzę PZA – Walny Zjazd Delegatów.

Nie ulega wątpliwości, że nadawanie, odmowa nadania kart alpinistycznych i licencji oraz zawieszanie i cofanie uprawnień z nich wynikających to funkcje administracji publicznej, o których mowa w art. l § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/. Stąd też w § 16 projektu rozporządzenia wprowadza się obowiązek stosowania przepisów Kpa do postępowań prowadzonych przed organami PZA oraz przewiduje się poddanie wymienionych rozstrzygnięć kontroli instancyjnej Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu. Przewidziana w § 17 ust. l projektu dokumentacja i ewidencja wydanych kart i licencji będzie stanowić niezbędną bazę informacyjną i dokumentacyjną dla prawidłowego prowadzenia postępowań administracyjnych przed organami PZA, a także ewentualnych postępowań odwoławczych.

Realizując dyspozycję zawartą w delegacji ustawowej projekt rozporządzenia przewiduje w § 17 ust. 2 określenie w załączniku wzorów kart alpinistycznych i licencji. Wzorcowe karty oraz licencja zawierają wszystkie niezbędne dane, jakie powinny zawierać dokumenty stwierdzające posiadanie określonych kwalifikacji przez ich posiadaczy oraz upoważniające ich do wykonywania określonych czynności.

7. Jak już podkreślono, alpinizm należy do obiektywnie niebezpiecznych dziedzin sportu i rekreacji, którego uprawianie łączy się ze znacznym stopniem ryzyka utraty zdrowia lub życia. Stąd też – niezależnie od postawienia osobom zamierzającym uprawiać alpinizm określonych wymagań kwalifikacyjnych i zdrowotnych /§ 5 – 10/ – w § 18 – 21 projektu rozporządzenia przewiduje się regulacje mające przyczynić się do zmniejszenia wymienionego ryzyka i niebezpieczeństwa.

Temu celowi mają służyć sformułowane w § 18 i 19 projektu zasady bezpieczeństwa w alpinizmie, oparte na bogatej praktyce, do których przestrzegania zobowiązano zarówno organizatorów działalności alpinistycznej, jak i osoby uprawiające dyscypliny alpinistyczne. Dotyczy to w szczególności obowiązku używania sprzętu alpinistycznego sprawnego technicznie i posiadającego atesty wytrzymałościowe oraz zakazu stosowania sprzętu nie przeznaczonego do celów wspinaczkowych. Ze względów bezpieczeństwa dopuszczono odstępstwa od wymienionych zasad tylko w skrajnych przypadkach, tzn. w stanach wyższej konieczności.

W podstawowych kursach szkoleniowych biorą udział zazwyczaj osoby nie posiadające jeszcze kwalifikacji taternickich, stąd też – biorąc pod uwagę zwiększone ryzyko – w § 20 projektu na organizatora szkolenia, a szczególnie na jego kierownika nałożono obowiązek zapewnienia kursantom bezpiecznych warunków. Z tych względów także uznano za zasadne ustalenie w projekcie górnego limitu uczestników tych kursów przypadających na jednego instruktora.

Warto zauważyć, że im szkolenie odbywa się w trudniejszych warunkach, tym mniejsza jest liczba uczestników przypadających na jednego szkoleniowca.

W obozach, zgrupowaniach i wyprawach alpinistycznych biorą udział osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje sportowe i zapoznane z zasadami bezpieczeństwa w alpinizmie. Niemniej jednak rola kierownika jest na tyle ważna, a jego decyzje brzemienne w skutki, że słusznie w § 21 projektu kierownika obozu, zgrupowania lub wyprawy, jako przedstawiciela organizatorów, obarcza się odpowiedzialnością za bezpieczne przeprowadzenie tych przedsięwzięć alpinistycznych.

8. Za celowe uznano w § 22 ust. l projektu rozporządzenia utrzymanie w mocy kart taternika i taternika zwyczajnego we wspinaczce wysokogórskiej oraz kart taternika jaskiniowego i zwyczajnego taternika jaskiniowego w alpinizmie jaskiniowym, wydanych na podstawie nie obowiązującego już zarządzenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Sportu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie uprawiania alpinizmu /Monitor Polski Nr 27, póz. 197/, kierując się następującymi przesłankami:

• wymienione karty przewiduje projekt rozporządzenia,
• określone w obu tych aktach prawnych warunki uzyskania wymienionych kart oraz związane z ich posiadaniem uprawnienia ulegają tylko nieznacznym modyfikacjom,
• wymiana ?starych” kart na ?nowe” narażałaby PZA na nieuzasadnione merytorycznie wydatki finansowe.

Odmienne rozwiązanie przyjęto natomiast w przypadku karty taternika samodzielnego we wspinaczce wysokogórskiej oraz karty samodzielnego taternika jaskiniowego w alpinizmie jaskiniowym /§ 22 ust. 2/. W tym przypadku za celową i uzasadnioną uznano utratę ważności tych kart i zastąpienie ich nowymi kartami. Za przyjęciem tego rozwiązania przemawiały następujące względy:

• wymienionych kart nie przewiduje projektowane rozporządzenie,
• pozostawienie tych kart w obrocie do czasu ich wygaśnięcia lub cofnięcia byłoby dopuszczeniem do nieuzasadnionego zamieszania,
• operacja wymiany tych kart na nowe karty taternika i taternika jaskiniowego nie powinna spowodować – z uwagi na nieliczną grupę posiadaczy tych kart – nadmiernych kosztów finansowych PZA.

9. Tekst projektu rozporządzenia został skonsultowany ze środowiskiem osób organizujących i uprawiających dyscypliny alpinistyczne, a uwagi zgłoszone w toku tych konsultacji przez Polski Związek Alpinizmu zostały uwzględnione. Wprowadzenie w życie projektowanego rozporządzenia nie powoduje skutków finansowych dla budżetu państwa, przenosząc koszty na osoby uprawiające wspinaczki alpinistyczne w określonych terenach oraz na organizatorów działalności alpinistycznej, w tym w szczególności na Polski Związek Alpinizmu.